对阿富汗的失败，美国国会发布了一份最权威的报告

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2021年7月30日，SIGAR（阿富汗重建特别监察长办公室）公布了最新的报告，作为20年来阿富汗战争失败的总结。想要了解详情的学友，可在明白知识公号后台回复「阿富汗」，免费下载英语报告全文。

还在分析美国在阿富汗失败的原因？

还在纠结塔利班如何迅速占领喀布尔，取得成功？

其实，美国人自己已经研究得很明白了，还出了一份140页的权威报告。

◆ SIGAR最新报告《我们需要学习的东西：二十年来阿富汗重建的教训》的封面。我们特地为大家找到这份报告原文，在「明白知识」公众号后台回复关键词「阿富汗」，即可获得这份报告的电子版~

研究美国为何在阿富汗失败，未来必然会是历史学家，政治学者长久讨论的重要课题。与此同时，塔利班为何成功也将成为另一核心问题。

时间会给出答案，但在未来来临之前，媒体报道和各路评论已是沸沸扬扬，众说纷纭。而这其中，最权威的研究来自美国国会。

早在2008年，美国国会就设立了一个名为阿富汗重建特别监察长办公室（Office of the Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction，下文简称SIGAR）的机构，专门用来监督、检查美国在阿富汗的运作，对美国在阿富汗的失败已经有了非常翔实的跟踪和分析。

今天，我们将为大家介绍，SIGAR到底是一个怎样的机构？它的报告又得出了何种结论？

来之不易的报告

SIGAR是经由美国国会第4986号决议而诞生的，负责的监察长由总统直接任命。

诞生后的14年间，SIGAR共提交了52份季度报告，以及11份「经验教训」报告。这些报告的内容涵盖了阿富汗政府的腐败、基础工程建设、罂粟种植等问题，十分详实。

不过这些报告起初并不面向公众，只作为政府和国会的内部文件存在，而非例行季度报告的「经验教训」报告部分，是在2014年后才添加的。

2014年，由于在审计中不断发现问题，时任总统奥巴马任用的负责人约翰·索普科（John Sopko）让SIGAR推出了一个额外的项目，名为「吸取教训」（Lessons Learned）。该项目旨在分析诊断美国在阿富汗出现的种种失误，以便美国在之后尝试相似行为时，不会重复犯错。这才有了后来的11份经验教训报告。

◆ 2016年1月20日，约翰·索普科在华盛顿特区国会山出席参议院听证会。据悉，截至2020年4月，五角大楼采纳并实施了SIGAR大约40%的建议。

图片来源：Stars and Stripes

然而，这些「吸取教训」报告最初仍没有对公众公开。即便是内部文件，其中90%的受访人也采取了匿名形式，美其名曰「保护受访人的人身安全」。

直到2016年8月，《华盛顿邮报》获知了这一项目的消息，并在尝试获取项目信息遭到拒绝后，依据《信息自由法》起诉了SIGAR，在联邦法院打了数年官司，赢得了法院的支持。

SIGAR不得不公开这些文件，且按照要求，所有被访者的身份和姓名都不得隐匿。

2017年9月，《华盛顿邮报》公布了2000页解密文件——虽然这些文件比起全部6万页的SIGAR报告来说只是九牛一毛，但内容已足以令观者大跌眼镜。

SIGAR的文件记录了760位与阿富汗战争相关人士的访谈记录。记录中的描述与过去美国政府和国会对阿富汗战争的描述大相径庭。

SIGAR让公众意识到，过去人们对阿富汗战争的认识一直是被塑造的。美国政府常常精心引导大众，让人们认为阿富汗战争值得打，而且是正在胜利的战争。

但实际上，这场战争不仅伤亡惨重，而且早就是一笔糊涂账，无法向美国公众正面解释。

◆ 来自美国国防部和布朗大学的统计，关于阿富汗战争的人员伤亡。

图片来源：The Washington Post

这是川普时期要果断从阿富汗撤军的重要原因。

而当美军真的从阿富汗撤军、塔利班卷土重来以后，在2021年7月30日，SIGAR又公布了最新的报告，名为《我们需要学习的东西：二十年来阿富汗重建的教训》（What We Need to Learn: Lessons from Twenty Years of Afghanistan Reconstruction）（明白知识公号后台回复「阿富汗」，即可免费下载英语报告全文）。

该报告是对20年来阿富汗战争失败的总结。

那么，在报告中，美国失败的原因究竟是什么？

没有目标，只有腐败

美军驻扎阿富汗的20年，有两个主要进程。

第一个进程，美国为报「9·11事件」之仇，致力于在阿富汗反恐，目的是为了扫除以本·拉登为首的「基地」组织。在本·拉登于2011年5月2日被美军击毙以后，美国的这一目标基本达成，可以说，算是成功了。

但第二个进程却是完全失败的。根据SIGAR的报告，美国想要在阿富汗扶植一个现代的、民主的、稳定的政权，以防未来再产生恐怖主义。

依据美国国际开发署对通胀进行调整后的估计，自2001年以来，国防部、国务院和美国国际开发署已花费或拨款9340亿至9780亿美元用于阿富汗事务，这还不包括中央情报局和退伍军人事务部等其他机构花费的钱。

如果都算上，很可能超过2万亿美元，相当于平均每天在阿富汗要支出近3亿美元。

所谓失败，指的就是投入远远大于收效。目前看来，美国的2万亿收效甚微。

这样彻底的失败，究其原因，SIGAR的报告指出了七个方面：「战略」、「时间安排」、「可持续性」、「人事」、「安全状况」、「背景」、「监测和评估」。

这其中，最根本的问题在于战略目标本身就不明确。

美国驻军阿富汗的时候，各部门的目标相当混乱。政府、军队、国会、社会组织都有各自不同的目标。如「消灭塔利班」、「扶持阿富汗政府」、「把阿富汗变成一个民主国家，打击腐败阿富汗官员」、「改变阿富汗文化，提升妇女权利」、「维护阿富汗环境的稳定，防止恐怖主义再次复苏威胁美国」、「重塑巴基斯坦、印度、伊朗和俄罗斯之间的地区力量平衡」等等。

◆ 报告中提到的援建成果亮点主要有两条「战争没有怎么波及到儿童」及「提升了识字率和妇女入学率」。图为喀布尔美国大使馆外墙上的壁画。

图片来源：Politico

不明确的目标，致使分工混乱，权责不统一，各部门都想插手干预对方事务以实现本方目标，最后致使战略目标举棋不定。

这就像2015年，一位美国官员对采访记者表示的那样：

「每个人的圣诞树下都有一份礼物，当要完成任务时，有如此之多的优先事项和预期，就好像根本没有战略。」

这种矛盾不仅仅存在于主要负责阿富汗问题的国务院和国防部之间，两大部门与独立的联邦民事机构如美国国际开发署（USAID）也存在目标和分工上的矛盾，以至于部门与机构关系盘根错节，协调起来极为复杂。

各方的援建工作人员不断发生轮换，新人进入后从头开始了解情况，一段时间后又被替换，如此不断重复，人员数量时常不足，效率低下。

而监测和评估（M&E）在阿富汗这种复杂与难以预测的环境中本就困难，人员问题更使其难度加倍。

于是，在卫生、教育、法律、妇女权利等审计工作当中，一些报告的结果看起来很美好——但时常宣称「成功」时采用的数据却是不可靠的。

◆ 华盛顿邮报（The Washington Post）在2019年12月通过诉讼联邦政府违法的方式，取得了一系列机密文件和人物采访，汇编成了《阿富汗文件：战争秘史》（The Afghanistan Papers: A secret history of the war），其中透露了联邦政府在关于阿富汗战争的很多问题上，一直在欺骗公众。图为2009年，美国将军大卫·彼得雷乌斯（David H. Petraeus）、参谋长联席会议主席迈克尔·马伦（Chairman Michael Mullen）、退伍军人事务部长埃里克·辛塞基（Eric Shinseki）、国防部长罗伯特·盖茨（Robert Gates）等人在纽约州西点军校，聆听时任总统奥巴马介绍阿富汗增兵计划。

图片来源：The Washington Post

这种情况下，有一些美国官员天真地认为，只要向阿富汗投入更多的资源，砸更多钱，问题就会解决。

结果钱花了，反而滋生了腐败。

阿富汗千百年来始终以接近部落主义的方式来治理国家，没有强有力的国家结构，更谈不上是现代国家。所以，部落的裙带关系致使阿富汗无论建立何种政府，最终都难逃腐败。

最常见的腐败形式是贿赂、职位购买、政府部门贪污和政治精英腐败。联合国的一项研究表明，大约有68%的阿富汗人能够接受公务员收受贿赂，且有44%的人向税务部门行贿。

为了绕过阿富汗政府的腐败，美国与欧洲采取竞标的形式，由私人公司来进行援建。可是这么做，同样造成了腐败。

大量公司虽然进入其中，但它们通过竞标获得项目，然后交给承包商，赚取利润（参见我们之前的文章《西方在阿富汗的腐败》）。

赚一笔钱就走的各路「庞氏骗局」在阿富汗竞相上演。这使得再多的钱投入进来，都被少数公司和机构消化了，最后这些钱兜兜转转又回到了美国和欧洲，援建项目也都只是应付了事。

于是乎，人们看到的是从2009至2011年，民事与军事援助双双激增，却收效甚微，阿富汗的情况几乎没有任何好转。

因为这些投入的资源，从根源上就没有滋养进阿富汗干涸的土地。

◆ 美国政府2002至2021年援建阿富汗费用一览。可以看到，援建总金额约为1449.8亿美元，其中02至09年合计396.5亿美元，而2010和2011两年，单年就超过160亿美元，之后则连年递减。

图片来源：Quarterly Report to the United States Congress. SIGAR. 2021-07-30.

而且，由于美国早期对扶植阿富汗没有足够充分的认识和详细的计划，导致很少展开真正有益的长期建设项目。投资方倾向于选择短期、不可持续的项目，援建者也不考虑阿富汗政府的需要和项目的长期与合理效用，只看重完成的项目数量，以及花费的美元数字多少。

建设学校、诊所、道路草率而为，且建成后不再后期修缮，导致年久失修、无人使用；培训政府员工大多速成，看重量而非质，上岗后难以应对工作。

20年来，美国用于援建阿富汗的拨款总额约为1449.8亿美元，其中1203.2亿美元（占全部金额的83%）都交由ASFF（Afghanistan Security Forces Fund，阿富汗安全部队基金）、CERP（Commanders’ Emergency Response Program，指挥官紧急响应计划）、ESF（Economic Support Fund，经济支持基金）等八个最大的基金会来运行。

◆ 截至2021年6月30日，美国政府按照资金类别划分的累计拨款额统计图。可以看到，在所有类别中，最大头的是军事安全，其次是发展治理，第三是机构运营，最后是人道主义救援。

图片来源：Quarterly Report to the United States Congress. SIGAR. 2021-07-30.

这些基金会和承包商，最后也成了大型分赃聚会的一份子。这一切，都发源于美国没有仔细计划，却只是投入金钱的鲁莽行为。

毕竟开公司是为了赚钱，既然钱已经提前发了，谁还愿意认真干活？

最终结果是，阿富汗政府腐败，前来援建的公司同样腐败。在腐败上，它们和过去的塔利班政府基本没有区别。

因此，当塔利班卷土重来的时候，已被腐化的阿富汗政府和受够了腐败的阿富汗人丝毫没有抵抗的意愿。

当然，除了SIGAR列举的失败原因以外，美国之所以失败，塔利班之所以胜利，实际上还有另一个隐含原因：塔利班与巴基斯坦的关系。

第二个越南，第二个伊拉克

2001年10月11日，美国开始轰炸塔利班的几天之后，有一名记者问时任总统布什：

「你能避免陷入像越南一样的阿富汗泥潭吗？」

那时布什自信地表示：

「我们从越南吸取了一些非常重要的教训。经常有人问我『这次会持续多久』？阿富汗的战线将持续到『基地』组织被绳之以法，它可能发生在明天，可能发生在一个月后，也可能需要一到两年时间，但我们将获胜。」

事实证明，阿富汗和越南的失败是类似的，喀布尔和西贡也如此相似。

◆ 「西贡时刻」指1975年4月南越于西贡战役落败后，美军与部分南越民众从西贡离开的时刻。不少人将本次美军和部分阿富汗民众撤离与喀布尔被塔利班占领看作是「喀布尔时刻」。这两次撤离都象征着美国的战略失败。
图片来源：The New Republic

在越南战争中，美国为了防止中国赴越南参战，始终没有越过北纬17度线。因此，越战期间，美军打得缚手缚脚。

同样的问题也出现在阿富汗。阿富汗与巴基斯坦有着微妙而复杂的关系，因此美国不想把战争扩大到巴基斯坦这样的拥核国家。

阿富汗人口中有40%以上是普什图族，而巴基斯坦有15%的人口是普什图族。虽然只占15%，看上去不多，但巴基斯坦是世界人口第五大国，有2亿多人口，因而算下来也有3000万人了，可见两国的民族关系相当紧密。

此外，两国都信奉伊斯兰教，且都有塔利班组织存在。这是因为，英国殖民印度时期，当时阿富汗的一部分领土属于英属印度，后来被划给了巴基斯坦。

鉴于阿富汗塔利班的成功，巴基斯坦境内的普什图人自己也成立了塔利班组织，试图建立一个包括阿富汗和巴基斯坦普什图人的政权，这比只想在阿富汗境内掌权的阿富汗塔利班更为野心勃勃。

◆ 阿富汗的地理位置，其与巴基斯坦有最长的边界。

图片来源：The Washington Post

最重要的是，阿富汗塔利班很可能是巴基斯坦一手培育而成的。

长期以来，有相当的证据表明，大量塔利班成员都曾在巴基斯坦的宗教学校（Madrassas）接受教育。而且，巴基斯坦是塔利班掌权时世界上仅有的三个承认塔利班的国家之一（另外两个是沙特阿拉伯和阿联酋），也是最后一个与塔利班切断外交关系的国家。

1974年出生于巴基斯坦的「巴基斯坦塔利班运动」领袖贝图拉·马哈苏德（Baitullah Mehsud），在青年时期就前往阿富汗加入了塔利班。

2005年，他与阿富汗塔利班分道扬镳，回到巴基斯坦西北部，成立了巴基斯坦塔利班。

和马哈苏德一样，大名鼎鼎的本·拉登也一直在阿富汗和巴基斯坦边境游走。

已有相当多的国家认为，塔利班是巴基斯坦三军情报局（ISI）的一个项目。美国外交官丹尼尔·本杰明（Daniel Benjamin）和美国国家委员会主管史蒂文·西蒙（Steven Simon）认为，巴基斯坦的三军情报局实际上充当了「恐怖分子传送带」的角色，在巴基斯坦的学校培养激进分子，然后送往邻国的「基地」组织或塔利班的训练营实施恐怖行动。

巴基斯坦与阿富汗的这一层关系也体现在阿富汗前总统卡尔扎伊（Hamid Karzai）身上。

1980年代，他曾在巴基斯坦居住过一段时间，并为阿富汗反苏联的「圣战」筹款。

1994年，卡尔扎伊曾试图在联合国代表塔利班，甚至还作为塔利班和阿富汗政府之间的中间人。而在1980年代，他曾在巴基斯坦居住过一段时间，并为圣战筹款。

美国开始入侵阿富汗时，卡尔扎伊再次成为中间人物，在塔利班、阿富汗和美国之间斡旋，后来成为美国扶植的阿富汗政府总统。

◆ 2004年喀布尔总统大选之后出现在墙面上的卡尔扎伊肖像。

图片来源：The Washington Post

2013年，卡尔扎伊在接受半岛电视台采访时，将塔利班视为「兄弟」。同年，阿富汗政府卷入与塔利班沟通权力转移的丑闻；

2015年，阿富汗的一位警察局长艾哈迈迪（Daud Ahmadi）称卡尔扎伊阻止了对塔利班训练营的攻击；

卡尔扎伊还在德国媒体采访中表达了对塔利班的同情，认为塔利班是「外国势力的受害者」。类似的争议还有，卡尔扎伊对疑似自杀性爆炸袭击的年轻人的赦免，几年后一些被赦免的年轻人参与了恐怖袭击。

除此之外，卡尔扎伊还被指控选举舞弊和腐败等等。

2021年8月17日，与塔利班关系密切的圣战领袖希克马蒂亚尔（Gulbuddin Hekmatyar）与卡尔扎伊会面，讨论未来如何组建阿富汗的问题。

而这一次接管阿富汗的一批官员，都有坎大哈口音。坎大哈恰是卡尔扎伊的故乡，也是过去塔利班最重要的根据地。这令人不禁对塔利班和卡尔扎伊的关系浮想联翩。

◆ 目前塔利班的领导层与领导架构。

图片来源：BBC News

不仅如此，决定阿富汗塔利班前途的重要会议奎达舒拉（Quetta Shura），也在巴基斯坦境内召开。「奎达舒拉」，顾名思义就是阿富汗塔利班在巴基斯坦奎达地区（Quetta）开的协商会议（shura，音译为舒拉）。

◆ 奎达在地图上的位置。过去数年，许多恐怖分子都游走于巴基斯坦和阿富汗边界。本·拉登与马哈苏德都是在巴基斯坦境内被击毙，也一度引起了美国和巴基斯坦关系的紧张。

20年来，美国与巴基斯坦的关系始终紧张而暧昧。这在某种程度上，恰恰是绕过问题的关键。

既不能触动巴基斯坦，又要在阿富汗扶植政府，这无异于在钢丝上跳舞。美国本以为它能做到，但最后结果是一败涂地。

或许，美国从一开始就没有意识到问题的关键。

于是，阿富汗成了下一个越南、下一个伊拉克。

◆ 2009年美国在阿富汗招募新兵。

图片来源：The Washington Post

可见，美国不明确的战略目标，简单粗暴的方式，以及对巴基斯坦的态度，致使它最终失败。

20年来，美国就像去拉斯维加斯赌运气的赌徒，以为现在输了只是为了最终能赢。

阿富汗战争，美国输得很惨。但美国的输，未必会是塔利班的胜利。

在阿富汗，很可能从来就没有过赢家。■

PS：明白知识公号后台回复「阿富汗」，即可免费下载英语报告全文。

参考资料

Craig Whitlock. At war with the truth. The Washington Post. 2019-12-09.

Eleanor Watson. 20-year U.S. effort in Afghanistan "marked by many failures," new oversight report finds. CBS News. 2021-08-16.

Jack Detsch. Departure of Private Contractors Was a Turning Point in Afghan Military’s Collapse. Foreign Policy. 2021-08-16.

Maeve Sheehey. Inspector general report paints a ‘bleak’ portrait of 20 years in Afghanistan. Politico. 2021-08-17.

Robert Burns. Billions spent on Afghan army ultimately benefited Taliban. AP. 2021-08-17.

Paul D. Shinkman. Number of Private Contractors in Afghanistan Drops Precipitously as Biden Pushes Withdrawal Plan. U.S.News. 2021-07-21.

The Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction (SIGAR) High-Risk List. CSIS. 2021-03-15.

Quarterly Report to the United States Congress. SIGAR. 2021-07-30.

What We Need to Learn：Lessons from Twenty Years of Afghanistan Reconstruction. SIGAR. 2021-08.

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